إطلالة على ما تناولته المحكمة الدستورية الكويتية

جميع حقوق الطبع والنشر محفوظة لشركة لادس www.ladis.com

إعداد : الدكتور بلال عقل الصنديد

موجز الدراسة
بالنظر إلى تكرار الأزمات السياسية في دولة الكويت بسبب اللجوء المطرد من قبل أعضاء مجلس الأمة إلى آليات المساءلة السياسية وأبرزها الاستجوابات التي تقدم بمجابهة رئيس مجلس الوزراء و الوزراء وفق ما سمح به الدستور الكويتي، كان لابد من إلقاء نظرة خاطفة على الضوابط الدستورية والقانونية التي تنظم هذه الاستجوابات سعياً إلى توضيح الإطار القانوني الذي يحكم مثل هذه الآليات الدستورية، تاركين للقارئ الكريم - بعد اكتمال الرؤية القانونية السليمة أمام ناظريه- فرصة استخلاص وتوصيف مدى صحة الواقع السياسي الكويتي من عدمه.
لقد شكل طلب التفسير رقم (8) لسنة 2004 المقدم من مجلس الوزراء إلى المحكمة الدستورية في شأن تفسير المادتين (100) و (101) من الدستور أحدث وأهم مناسبة للمحكمة الدستورية الكويتية لكي تضع في جلسة 9/10/2006 حداً لبعض الإشكاليات التي تطرح بشأن الاستجواب الذي يوجه من قبل أعضاء مجلس الأمة لكل من الوزراء ورئيس مجلس الوزراء بمناسبة ممارستهم لصلاحياتهم ومهامهم التي تحددها لهم النصوص، كما شكلت هذه المناسبة فرصة للمحكمة لأن تؤكد حقها وضوابط اختصاصاتها المتعلقة بتفسير النصوص الدستورية، وذلك وفق ما يلي :

أولاً: (الخلاف) كأساس للاختصاص التفسيري للمحكمة الدستورية
ثانيا : التأكيد على مبدأ الإشراف والرقابة المتبادلين بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية.
ثالثاً: ضوابط الاستجواب
رابعاً: توقيت الاستجواب
أولاً: (الخلاف) كأساس للاختصاص التفسيري للمحكمة الدستورية
أثارت المذكرات التي قدمها مجلس الأمة بمناسبة طلب التفسير المقدم من قبل الحكومة مسألة اختصاص المحكمة الدستورية بتفسير النصوص، فقدم الحاضرون عن مجلس الأمة دفعاً بعدم اختصاص المحكمة الدستورية بنظر طلبات تفسير النصوص الدستورية على سند حاصله أن اختصاصها الأصيل ينصب على رقابة دستورية القوانين واللوائح، دون أن يتجاوز ذلك إلى تفسير نص دستوري تفسيراً مجرداً خارج نطاق منازعة دستورية مطروحة عليها، وأن القول بغير ذلك يعني بالضرورة قيام المحكمة الدستورية بتنقيح الدستور لمخالفة نص المادة (174) منه التي حصرت حق اقتراح تنقيح الدستور بجهتين هما : حضرة صاحب السمو أمير البلاد من جهة أو ثلثي أعضاء مجلس الأمة من جهة أخرى.
كما أعتبر ممثلو مجلس الأمة أن القرارات التفسيرية التي تصدرها المحكمة الدستورية من شأنها أن تخل بمبدأ فصل السلطات وأن ما انتهت إليه، المحكمة في قرار سابق لها صدر بمناسبة طلب التفسير رقم (3) لسنة 1986، بشأن استقلال اختصاصها بنظر طلبات تفسير النصوص الدستورية، إنما يعتبر قراراً يجوز طرحه مجددا أمام المحكمة الدستورية لإعادة النظر فيه والعدول عنه كونه لا يعتبر حكماً قضائياً استنفذ كل طرق الطعن به.
إلا أن المحكمة الدستورية رفضت دفع مجلس الأمة لهذه الجهة وأكدت بتحليل مطول على اختصاصها في تفسير النصوص الدستورية، كما أشارت إلى أن اختصاصها في هذا الشأن يقوم على وجود ((خلاف حول مضمون نص في الدستور أو ترتيب آثاره أو كيفية اعمال حكمه فيما بين أعضاء مجلس الأمة أو فيما بين أعضاء مجلس الوزراء أو فيما بين مجلس الأمة ومجلس الوزراء)).
إلا أن هذا الخلاف في تفسير النص الدستوري الذي اعتبرت المحكمة لزوم قيامه شرطاً أساسياً ((لا غنى عنه لقبول طلب التفسير)) تحكمه عدة ضوابط وشروط أوردتها المحكمة وفق ما يلي :
(1) أن يكون الخلاف مستعصياً على التوفيق.
(2) أن تقتضيه الضرورة والأهمية كالتباين بين الصورة اللفظية للنص وجوانبه التطبيقية.
(3) أن لا يكون الخلاف واقعاً على نصوص يثار في شأنها مجرد جدل فقهي نظري.
(4) ألا ينصرف هذا الخلاف على نصوص يطرح تصورها مجرداً في شأن أبعاد محتملة لتطبيقها.
(5) أن لا ينصرف هذا الخلاف على نصوص غير دستورية كأن يتعلق بتطبيق نصوص قانونية أخرى حتى ولو ثار إشكال في تفسيرها أو في اتفاقها أو تعارضها مع أحكام الدستور.
متى توافرت هذه الشروط في الخلاف الذي يبنى على أساسه طلب التفسير الذي يقدم إلى المحكمة الدستورية كان على هذه الأخيرة أن تقوم بما يلي :
(1 ) أن تحسم الخلاف حسماً نهائياً محدداً وملزماً للكافة لا يدعو مجالاً للشك فيما بعد. فعملها في هذا الشأن ليس إفتاءً غير ملزم بل تفسيراً لنص لا يندرج تحت مفهوم البت بحصومة قضائية.
(2) أن تجلي الغموض وتزيل الإبهام الحاصل حول هذا النص.
(3) أن يكون التفسير بياناً لمفهوم النص وتوضيحاً لمضمونه.
(4) أن تسعى المحكمة لاستجلاء المراد من النص المختلف في تفسيره دون إقحام أي عنصر جديد عليه ولا تغيير في محتواه أو النيل من مضمونه أو الخروج عن أهدافه.
(5) وأن ترسي قواعد مدلوله ضماناً لوحدة تطبيقه وعدم تعطيله.
(6) أن لا يكون قرارها تحكيماً بين السلطتين التشريعية والتنفيذية.
(7) أن لا يكون قرارها زجاً لها في صراع سياسي ولا مساساً بمبدأ فصل السلطات.
وتأسيساً على ما سبق من أسس وضوابط رفضت المحكمة الدستورية الخوض في مسألتين تتعلقان بتفسير المادتين (100) و (101) وردتا في طلب التفسير المقدم من مجلس الوزراء رقم (8) لسنة 2004 ، فأشارت في قرارها الصادر بتاريخ 9/ أكتوبر/ 2006 إلى أنها :
(( لاحظت من مطالعة الأوراق والمذكرات الختامية المقدمة من الحكومة ومجلس الأمة أنهما اتفقا في الرأي بشأن المسألة الثالثة الواردة بطلب التفسير بما خلصا إليه من أنه لا يجوز لمقدم طلب الاستجواب بعد انتهاء الجلسة المحددة لمناقشته التحدث فيه مجدداً في الجلسة المحددة لنظر طلب طرح الثقة بالوزير المستجوب، الأمر الذي يعني انتفاء أمر الخلاف في شأن هذه المسألة، وبالتالي يغدو الطلب فيما يتعلق بها مفتقداً إلى ما يبرره قانوناً، كما أنه بالنسبة إلى المسألة الرابعة والتي تتعلق بالأثر المترتب على تنازل أحد مقدمي طلب طرح الثقة بالوزير، والتي طرحت الحكومة هذه المسألة طرحاً افتراضياً على محضر تصور مجرد، ليتسنى تدبر الأمر في خصوصها مستقبلاً، كما تشير إلى تفويض الرأي بشأنها لهذه المحكمة، ويشاطرها في ذلك مجلس الأمة، فإنها تتمخض خلافاً نظرياً لا يقوم معها وجه محل معتبر واقعاً لكي تخوض المحكمة في هذا الشق من الطلب لافتقاد موجبه، ومناط إعمال ولايتها في شأنه، وحيث إنه فيما عدا ذلك، فإن مناط نظر طلب التفسير يغدو متوافراً، مستجمعاً لشرائطه، مستوفياً أوضاعه المقررة قانوناً)).
وعليه تكون المحكمة قد رفضت النظر في مسألتين واحدة ليست مناط خلاف في تفسير النص بشأنها بين السلطتين التشريعية والتنفيذية والأخرى تطرح إشكاليات افتراضية غير واقعية تبحث في وقتها بحال حدوثها.


ثانيا : التأكيد على مبدأ الإشراف والرقابة المتبادلين بين السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية
اعتبرت المحكمة الدستورية في معرض كلامها عن حق عضو مجلس الأمة في استجواب الوزراء ورئيس مجلس الوزراء أن هذه الآلية الدستورية تعتبر من أهم أدوات ومستلزمات الرقابة البرلمانية لمجلس الأمة على أعمال الحكومة ونشاطها وتصرفاتها، كما أن تفعيل هذه الأداة مرتبط بمدى وحدود (( المسئولية السياسية للوزير أمام مجلس الأمة ومحاسبته على أعماله وتصرفاته في الشئون العامة ، وما عسى أن يؤول ذلك من تجريم لسياسته ونقدها في إطار ولاياته وصلاحياته واختصاصاته إلى طرح موضوع الثقة به، ومدى تحمله تبعة التصرفات و الأعمال الصادرة من تنظيمات وكيانات منشأة بالدولة كفل لها المشرع الاستقلال في إدارة نشاطها وممارسة اختصاصاتها، ومدى سلطة الوزير عليها ومساءلته عنها، في إطار النصوص الحاكمة وأوضاع الرقابة و الإشراف عليها)).
وتفضيلاً لمبدأ الرقابة والإشراف المتبادلين بين كل من السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية أكد قرار المحكمة على ما تناولته في قرارات سابقة أخرى (مثال: القرار الصادر بجلسة 18/11/1982 في طلب التفسير رقم 3 لسنة 1982 والقرار الصادر بجلسة 11/4/2005 في طلب التفسير رقم 3 لسنة 2004) ...
فاعتبرت أن :
(( الدستور رسم لكل سلطة من سلطات الدولة الثلاث، التشريعية والتنفيذية والقضائية المجال الذي تعمل فيه، محدداً اختصاصها واستقلال كل سلطة بذاتها بما يحقق المساواة والتوازن بينها توازناً لا يجعل لإحداها مكنة استيعاب الآخرين، وأقام الدستور توزيع هذه الاختصاصات على أساس مبدأ فصل السلطات، دون أن يجعل ذلك فصلاً تاماً، بل فصلاً مصحوباً بالتعاون والتآزر فيما بينها، وبما يسمح بتعدد الأفرع لنشاطها، وبوجود قدر من التداخل، وموازنتها ببعض، مع تبادل الإشراف والرقابة فيما بينها، وجعل الدستور استعمال السلطات لوظائفها ينتظمه دائماً التعاون المتبادل بينها على أساس احترام كل منها لأحكام الدستور، والنزول على أوامره ونواهيه)).
فبموجب أحكام المواد (51 ، 52 ، 53 ، 54 ، 55 ، 58 ، 101، 102 ، 123، 127 و130) من الدستور أكدت المحكمة الدستورية أن الدستور الكويتي حدد المسؤولية الوزارية عن مباشرة الاختصاصات في نوعين : مسئولية فردية أمام الأمير، وأمام مجلس الأمة، كما أنه مسئول بالتضامن مع رئيس الوزراء وباقي الوزراء عن السياسة العامة للدولة أمام الأمير، جاعلاً الدستور الإشراف المتبادل بين السلطات والتعاون بينها هو محور النظام الدستوري كله، ولا ريب في هذا المقام أن هذا التعاون أكثر ما يكون ظهوراً بين السلطتين التشريعية والتنفيذية.
فللسلطة التنفيذية الحق في :
1. اقتراح القوانين، والحق في التصديق عليها، وإصدارها (مادة 65).
2. إصدار مراسيم لها قوة القانون في حالة الضرورة (مادة 71).
3. إصدار اللوائح اللازمة لتنفيذ القوانين (مادة 72).
4. دعوة مجلس الأمة إلى الانعقاد (مادة 85) .
5. ورفض دورته (مادة 89 ).
6. وحق حل المجلس (مادة 107) .
وفي المقابل للسلطة التشريعية حق الرقابة على أعمال الحكومة وتصرفاتها، ولمجلس الأمة حق :
1. إبداء الملاحظات على برنامج كل وزارة جديدة (مادة 98).
2. وله في مواجهة رئيس مجلس الوزراء، والوزراء حق السؤال (مادة 99).
3. وحق الاستجواب (مادة 100) .
4. وحق سحب الثقة من الوزراء فرادى (مادة 101) .
5. وحق الاحتكام إلى رئيس الدولة في حالة عدم إمكان التعاون مع رئيس مجلس الوزراء (مادة 102) .
6. وحق إجراء التحقيق (مادة 114).
7. ومناقشة الميزانية وإقرارها (المادتان 141 و145).

وبالتالي فإن الرقابة البرلمانية التي تتمثل - بالسؤال والاستجواب والتحقيق- على أعمال الحكومة هي من مظاهر التعاون بين السلطتين التشريعية والتنفيذية ومن مقتضيات النظام الدستوري ومن خصائصه الجوهرية ومستلزماته الذي يقوم على أساسه نظام الحكم في دولة الكويت.
ثالثاً: ضوابط الاستجواب
يعتبر الاستجواب البرلماني وفق المحكمة الدستورية من الحقوق الدستورية المقررة لأعضاء مجلس الأمة بل هو (( أكبر مظاهر ما للسلطة التشريعية من الرقابة على السلطة التنفيذية)) إلا أن ذلك لا يعقل أن يكون من غير ضوابط أو أن يكون حقاً مطلقاً لا يحوطه أي حد دستوري أو قانوني وذلك تحت طائلة أن ينقلب هذا الحق إلى ضده وفقدان صاحبه الحق فيه.

انطلاقاً مما سبق أكدت المحكمة الدستورية على ضوابط الاستجواب التالية:
1 ) أن هدف الاستجواب لا يخرج عن أن يكون محققاً لغرض مناقشة الحكومة ومحاسبتها ومراقبتها في مدى التزامها في أعمالها وتصرفاتها بحدود القوانين والنصوص المرعية دون أن يتطرق ذلك إلى التجريح الشخصي بالوزير المستجوب أو برئيس مجلس الوزراء. 3
2 ) لا يجوز توجيه الاستجواب إلا إلى رئيس مجلس الوزراء أو الوزير كل فيما يتعلق بالتصرفات أو الأعمال التي يراد الاستجواب عنها.
3 ) الاستجواب لا يكون إلا في أمر من الشئون العامة التي تتعلق مباشرة أو غير مباشرة بشئون سياستها، وما له من أثر ظاهر في مجراها، فالأمور الخاصة لا يصح أن تكون موضحاً له.
4 ) الاستجواب ليس مجرد استفهام بل هو توجيه نقد إلى المستجوب وتجريح سياسته.
5 ) لا يجوز تضمين الاستجواب أي تجريح أو مساس شخصي بخصوصية الوزير بقصد النيل منه أو التهجم عليه أو التشهير به.
6 ) يجب أن يخدم الاستجواب الغرض منه وهو الفعالية في تحقيق المسئولية الوزارية السياسية أمام المجلس النيابي وليس مجرد تسجيل النقاط السياسية دون الارتكاز إلى أسس جدية، فإذا كان للنائب حق دستوري بالاستجواب فإن للغير حقوق قد تكون أجدر وأولى بالرعاية والاعتبار وبالتالي إذا أساء النائب حقه بالاستجواب فقد أحقيته به.
7) أن توقيت الاستجواب هو حق من حقوق النائب وكذلك اختيار الموضوع والشخص الذي يوجه إليه من قبل الوزراء ورئيس مجلس الوزراء كل فيما يعنيه من اختصاصات ومهام.
8 ) أن اللجوء إلى الاستجواب يحكمه عنصرين هما الضرورة والأهمية و إلا أصبح اللجوء المتكرر للاستجواب تضيعاً لوقت المجلس وتعطيلاً للحكومة في ممارستها لمهامها التنفيذية كما أنه خروجاً عن مبدأ الرقابة الشعبية التي ينوب فيها أعضاء مجلس الأمة عن الشعب الكويتي بأكمله.
9 ) يختلف الاستجواب عن السؤال البرلماني في أنه إذا كان السؤال له جوابه ويقتضي أمره ما بين السائل والمسئول، فإن الاستجواب له مناقشة وله نتائجه التي قد تبلغ درجة طرح الثقة بالمستجوب.
10) يجب أن يكون موضوع الاستجواب واضحاً ومنصباً على وقائع محددة.
11) لا يجوز أن يكون الاستجواب غامضاً أو مبهماً.
12) لا يجوز إقحام موضوعات جديدة أخرى على طلب الاستجواب أثناء مناقشته فيما عدا الوقائع التفصيلية المرتبطة بحكم اللزوم بموضوع الاستجواب.
13) لما كان اختصاص رئيس مجلس الوزراء يقتصر نطاقه على رئاسة جلسات مجلس الوزراء والإشراف على تنسيق الأعمال بين الوزارات المختلفة دون أن يتولى أي وزارة ، فإن المسؤولية السياسية (الاستجواب أحدى آلياتها) إنما تقع بصفة أساسية على عاتق الوزراء فرادى بخلاف المسؤولية التضامنية لرئيس مجلس الوزراء والوزراء جميعاً عن المسائل المتعلقة بالسياسة العامة للدولة وهي تلك المسائل التي لأهميتها كانت موضوع بحث مجلس الوزراء أو أن من المفروض فيها أن تكون موضوع بحثه.
14) أن الاستجواب الموجه للوزير يتناول الأمور الداخلة في اختصاصاته، وأعمال وزارته، وتنفيذ للسياسة العامة فيها واتجاهات الوزارة والإشراف على تنفيذها كونه الرئيس الإداري الأعلى في وزارته.
15) أن استجواب الوزير عن الأعمال المتعلقة بالمؤسسات العامة والهيئات العامة وجهات الإدارة المستقلة التابعة له أو الملحق به أو بوزارته جائز في حدود صلاحياته واختصاصاته التي منحتها له النصوص الدستورية والقانونية اتساعاً وضيقاً وهي تتمحور أساساً على مساءلة الوزير سياسياً عن تقصيره في الوصاية الإدارية على هذه المؤسسات والإدارات والهيئات والتي تتلخص بحق التوجيه والإشراف والرقابة.
16) أن الاستجواب لا يكون موافقاً للدستور إذا تخلفت مسألة الاختصاص الوزاري بكامل عناصره (الشخص، الموضوعي، الزمني والمكاني) في الموضوعات والوقائع الواردة في الطلب المقدم من أحد أعضاء مجلس الأمة لاستجواب الوزير، وعليه فإنه لا يجوز استجواب الوزير عن الأعمال السابقة التي صدرت منه قبل توليه الوزارة التي يحمل حقيبتها أياً كانت صفته وقت صدورها. كما أنه لا يجوز مساءلته عن الأعمال التي صدرت عن وزير آخر أو الوزراء السابقين اللذين تولوا الوزارة قبل توليه منصبه طالما فقد عنصر الاستمرارية في هذه التصرفات والأعمال ودخلت في حدود ما يمكن أن تمارسه من اختصاصات وصلاحيات.



رابعاً: توقيت الاستجواب
على الرغم من أن وقت اللجوء إلى الاستجواب هي من الحقوق التي يتمتع بها النائب إلا أن ذلك التوقيت يجب أن يحاط بضوابط تحصن الوزير من الوقوع في شرك المباغتة، وبالتالي :
1 ) يجب أن يفسح المجال للوزير للتمكن من الدفاع عن سياسته بإعطائه وفق المادة (101) من الدستور مهلة (8) أيام على الأقل تبدأ من يوم تقديم الاستجواب قبل مناقشته.
2 ) أن الاستعجال في هذه المهملة يجب أن تحوز على موافقة الوزير.
3 ) لا يجوز مفاجأة الوزير بمواضيع جديدة وغير مرتبطة مباشرة بالاستجواب الأساسي وذلك بسبب عدم منح الوزير الفرصة الكافية لتحضير عدته ولاستعداده للمناقشة بها.
4 ) أن مبدأ عدم جواز مباغتة الوزير يفرض أن يكون الاستجواب واضحاً في موضوعه ومحدداً في وقائعه.